宋代地方政治制度研究的创新性探索

　　——《宋代地方政府行政成本问题研究》简评

　　张春兰（河北大学宋史研究中心副教授）

　　20世纪以来的宋史研究，在几代学者引领和辛勤努力下，在财政史、政治史、制度史、社会史、军事史等诸多领域取得了丰硕的成就。与中古时期相比，两宋文献史料丰富得多，为宋代地方政治制度的深入研究提供了可行性。近年来，有关宋代地方政府行政运转及地方财政收支、管理的整体性研究已成果颇多，对宋代地方官员俸禄、公使钱、公务接待、“三冗”问题等的研究日益受到关注。王晓龙教授所著《宋代地方政府行政成本问题研究》一书，近日由科学出版社出版，全书共63万字，是该领域涌现的最新成果之一。

　　“行政成本”是现代行政管理学的重要概念，主要指政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品活动过程中投入的人力、财力和物力资源。作者将这一概念引入史学研究领域，通过梳理学界关于“行政成本”概念的纷繁论述，结合宋史研究的实际情况，对宋代地方行政的管理效率做出了详细而深入的讨论。作者指出，宋代地方政府的“行政成本”可分为广义和狭义两个方面：狭义成本指政府机构用于自身建立和运转的费用，包括修建政府建筑、购买办公设备和发放人员工资、公务接待、差旅等诸项费用之和；广义的成本则指政府机构用于自身组织及运转的费用，以及政府在社会公共管理事务中所支出的费用与因行政行为失当给政府、社会、环境等造成的损失、破坏等隐性成本和无效成本之和。因此从行政设施成本、公务接待成本、“羡余进奉”成本、无形行政成本、无效行政成本等五个方面对宋代地方政府行政成本问题展开研究。作者指出宋朝人口规模、经济发展水平超越前代，地方政府为完成各项行政任务的耗费巨大，对宋代地方行政中所耗费的人力、财力、物力成本进行系统研究，区分其有效成本与无效成本、显性成本与隐性成本、合理成本与非合理成本。这种跨学科、跨领域的研究视角，突破了传统政治制度史研究中概念陈旧、表述单一的窠臼，不失为一种有益的探索。

　　众所周知，宋代地方政府行政成本问题的根源在于宋朝的财政和军事制度。两宋时期，中央政府由于外部战争和内部养兵的压力所进行的无限度的赋税征调，使得地方政府行政经费不足，不得不变相向民众征调和搜刮，从而导致官民矛盾突出。与此同时，惩贪不严也导致官员贪污腐败问题屡禁不绝、无效行政成本过高。作者对宋代地方政府运行中所产生的高昂无形成本和无效成本进行了专章论述，并特别关注宋朝政府为解决行政成本问题所采取的举措，对其进行了细致分析，认为招纳流亡、增殖垦荒、发展工商业、增加茶盐酒的售卖、向中央申请经费、精简机构、缩减人员、缩减支出项目及采用“以工代赈”等是当时弥补地方政府行政成本的重要手段；苛捐杂税、行政罚款、搜刮下级机构财赋、挪用它处钱物、向民间借贷、经营地方性营利机构、占借下级官吏、役人，无偿役使民众、兵丁，转嫁成本于富商、僧道等方式尽管有助于弥补行政成本过高造成的财政亏空，却容易激化社会矛盾，甚至造成了恶劣影响。在此基础上，作者认为宋代地方行政成本问题存在以下六大特点：其一，存在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”；其二，地方政府行政成本消耗的地域性差异较大；其三，路、州、县不同行政层级成本消耗差异巨大；其四，机构运行成本比重高，地方社会公共支出费用不足；其五，地方政府显性的行政成本规模有限，而隐性的无形成本、无效成本日益增高；其六，地方政府存在合理与非合理的解决行政成本问题的手段。这些观点的形成，得益于作者悉心搜集、分析文献中遗留的宋代官府公文、法律文书、碑刻墓志等多种资料，从而增强了研究的可信度和说服力。

　　以往对于宋代地方政府相关问题的探讨，主要侧重于分析机构设置、主要职能、公文流转、财政收支等方面。《宋代地方政府行政成本问题研究》对宋代地方行政成本问题的研究，更关注政府各类成本支出的社会效益，使得读者能较为全面、客观地了解宋代地方政府行政成本支出状况及其经验与教训。首先，地方政府行政成本的规模应该与经济发展和社会管理需求相适应。其次，注意控制地方政府有形行政成本的同时，也要注意控制其无形成本和无效成本。再次，加强相关制度建设，并且防范制度建设和执行中“过犹不及”的问题，防止一种举措走向其反面。最后，针对不同地区、不同层级的地方政府做出不同的行政成本规模规定，还要严格法令执行，保持对贪赃腐败、虐民扰民行为的高压治理态势，等等。

　　综上，《宋代地方政府行政成本问题研究》既呼应了过往的研究热点，又尽可能另辟蹊径，在论述宋代地方政治制度时，既注重政府行政成本问题，同时又兼及不少相关的制度和问题，具有较强的学术创新性。当然，作为一部阶段性研究成果，该书在论述过程中对某些问题进行了取舍，今后仍需进一步挖掘宋代地方政府行政成本的相关细节，切实分析其形成的特殊时代背景和历史原因，才能得出更为全面深刻的研究结论。

　　《光明日报》（ 2019年08月05日 14版）