陆 琼

　　日前，《中华人民共和国文物保护法》修订公布，自2025年3月1日起施行。我因工作关系有幸参与了文物保护法修订工作。在此过程中，深刻感悟文物立法工作守正创新、科学严谨，多方协作、万难可破。

　　本次法律修改，是继2002年文物保护法修订以来的第二次修订，虽未改变篇章结构，但作出重要修改、确立重大制度、完善保护措施、规范有关内容，对于加大文物保护、推进合理利用、强化法律责任、深化依法治理，具有十分重要的现实意义和历史意义。

　　“总则”包括十个方面的修改

　　“总则”作为法律的统领性部分，进一步补充完善了文物保护的基本原则、国家主张和基础性内容。主要包括了十个方面的修改：一是将“贯彻落实保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”以法律的形式确定下来，作为国家发展文物保护事业的工作要求。

　　二是强调“基本建设、旅游发展必须把文物保护放在第一位，严格落实文物保护与安全管理规定，防止建设性破坏和过度商业化。”

　　三是明确提出要求，“对与中国共产党各个历史时期重大事件、重要会议、重要人物和伟大建党精神等有关的文物，各级人民政府应当采取措施加强保护。”

　　四是加强文物资源调查、动态管理工作，“县级以上人民政府及其文物行政部门应当加强文物普查和专项调查，全面掌握文物资源及保护情况。”“县级以上人民政府文物行政部门加强对国有文物资源资产的动态管理，按照国家有关规定，及时报送国有文物资源资产管理情况的报告。”

　　五是关注文物价值研究，强调发挥重要作用，“国家支持和规范文物价值挖掘阐释，促进中华文明起源与发展研究，传承中华优秀传统文化，弘扬革命文化，发展社会主义先进文化，铸牢中华民族共同体意识，提升中华文化影响力。”

　　六是加强文物保护宣传教育和创新传播，要求开展舆论监督，“博物馆、纪念馆、文物保管所、考古遗址公园等有关单位应当结合参观游览内容有针对性地开展文物保护宣传教育活动。”“新闻媒体应当开展文物保护法律法规和文物保护知识的宣传报道，并依法对危害文物安全、破坏文物的行为进行舆论监督。”

　　七是突出文物保护科技与人才双轮驱动，要求推广先进适用的文物保护技术，提高文物保护的科学技术水平；加大考古、修缮、修复等文物保护专业人才培养力度，健全人才培养、使用、评价和激励机制。加强文物保护信息化建设，鼓励开展文物保护数字化工作，推进文物资源数字化采集和展示利用。

　　八是鼓励开展文物利用，明确基本要求和原则，“国家鼓励开展文物利用研究，在确保文物安全的前提下，坚持社会效益优先，有效利用文物资源，提供多样化多层次的文化产品与服务。”

　　九是明确“国家健全社会参与机制，调动社会力量参与文化遗产保护的积极性，鼓励引导社会力量投入文化遗产保护。”

　　十是高度重视文物保护国际交流合作，“国家支持开展考古、修缮、修复、展览、科学研究、执法、司法等文物保护国际交流与合作，促进人类文明交流互鉴。”

　　加强对未定级不可移动文物的保护

　　新修订的文物保护法确立了清晰明确的法律制度和法定措施，全面加强对未定级不可移动文物的保护，体现在整体性、系统性保护的各个方面。

　　首先，进一步明确未定级不可移动文物的登记公布主体以及有关程序，由县级人民政府文物行政部门登记，报本级人民政府和上一级人民政府文物行政部门备案，并向社会公布。

　　其次，进一步明晰未定级不可移动文物保护的具体措施，即“由县级人民政府文物行政部门作出标志说明，建立记录档案，明确管理责任人。”

　　第三，加强保护，规划先行，包括两方面内容，一是制定有关规划时将不可移动文物的保护措施纳入其中，二是组织编制行政区域内不可移动文物的保护规划。

　　第四，建设工程选址，要尽可能避让不可移动文物，因特殊情况不能避开的，不仅各级文物保护单位而且未定级不可移动文物均应尽可能实施原址保护，事先确定原址保护措施，报县级人民政府文物行政部门批准；未经批准的，不得开工建设。无法实施原址保护，未定级不可移动文物需要迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门批准。

　　第五，明确未定级不可移动文物保护修缮的审批主体，“应当报县级人民政府文物行政部门批准”；明确对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状和最小干预的原则，确保文物的真实性和完整性。

　　第六，加强未定级不可移动文物周边历史风貌的保护，“对危害不可移动文物安全、破坏不可移动文物历史风貌的建筑物、构筑物，当地人民政府应当及时调查处理；必要时，对该建筑物、构筑物依法予以拆除、迁移。”加强文物周边环境保护，扩大了原来法律文物保护单位的范围，包括了未定级不可移动文物。

　　第七，加强文物消防安全，尽可能消除占不可移动文物总量约80%的未定级不可移动文物的安全隐患，要求不可移动文物的所有人或者使用人加强用火、用电、用气等的消防安全管理，根据文物特点，采取有针对性的消防安全措施，提高火灾预防和应急处置能力，确保文物安全。

　　加大对文物违法行为进行法律追究的罚款数额

　　第七章“法律责任”部分，由原来的16条修改为18条，加大对文物违法行为进行法律追究的罚款数额，由原来最高50万元增至500万元，情节严重的最高可罚1000万元，并且根据前面六章条款修改以及相关立法要求作出相应修订。譬如，第八十三条第一款对应法律规定的文物保护要求，增补了需要责令改正或者进行处罚的两类违法行为，包括未制定不可移动文物原址保护措施，或者不可移动文物原址保护措施未经文物行政部门批准，擅自开工建设的；进行大型基本建设工程，或者在文物保护单位的保护范围、建设控制地带内进行建设工程，未依法进行考古调查、勘探的。对应不可移动文物原址保护、先考古后建设等制度，缜密夯实有关法律责任，这将有效扭转曾经时有发生的未定级不可移动文物为建设工程“遁形让步”的被动局面，切实加强地下文物保护，确保文物安全。

　　有关未定级不可移动文物保护的法律责任，第九十三条明确，改变国有未定级不可移动文物的用途，未依照法律规定报告；转让、抵押非国有不可移动文物或者改变其用途，未依照法律规定备案；国有不可移动文物的使用人具备修缮能力但拒不依法履行修缮义务等行为，不只是“由县级以上人民政府文物行政部门责令改正”，情节严重的，还要对单位处10万元以上300万元以下的罚款，限制业务活动或者由原发证机关吊销许可证书，对个人处5000元以上5万元以下的罚款。切实加大了处罚力度，提高了违法成本，增强了法律威严。

　　（作者系中国文物学会副会长）

　　链 接

　　早在2013年，全国人大常委会在2012年文物保护法执法督查的基础上，提出开展文物保护法修订研究工作。2015年国家文物局研究提出初步修订草案，此后经过长达数年的调查研究、深入研讨，文物保护法修订工作稳步开展。文物保护法修改草案经过多轮征求两高、中央和国家机关有关部门、相关社会组织、全国31个省份以及相关专家学者的意见，并多轮向社会公示广泛征求意见，最终形成法律修订草案报审稿。全国人大常委会2022年度立法工作计划将文物保护法修改列为“初次审议的法律案”，国务院2022年度立法工作计划明确，“围绕发展社会主义先进文化、增强文化自信，提请全国人大常委会审议文物保护法修订草案。”十四届全国人大常委会第六次会议于2023年10月20日首次审议文物保护法修订草案，第十次会议于2024年6月25日审议修订草案二次审议稿，第十二次会议于11月8日表决通过新修订的文物保护法。新修订的文物保护法将于2025年3月1日起施行。长达十余年的文物保护法修订工作终于划上圆满句号，取得可喜成果。

　　延伸阅读

　　为因应国际公约的履行和为开展我国海外流失文物的国际追索提供国内法依据，新修订的文物保护法增加了相关规定：国家加强文物追索返还领域的国际合作。国务院文物行政部门依法会同有关部门对因被盗、非法出境等流失境外的文物开展追索；对非法流入中国境内的外国文物，根据有关条约、协定、协议或者对等原则与相关国家开展返还合作。国家对于因被盗、非法出境等流失境外的文物，保留收回的权利，且该权利不受时效限制。

　　——全国人大教科文卫委员会文化室原主任朱兵