中国古代的政策性金融主要体现在两个方面，其一是支农，其二是救灾，抑或是两者的结合。

　　《周礼》作为中国古代礼乐文明的核心典籍，整个中国古代历史都延续了其所构建的“六部式”行政体系框架。在这一宏大制度体系中，就有政策性金融的具体规定。例如，“地官”系列中“遗人”一职的职能是：“掌邦之委积，以待施惠。乡里之委积，以恤民之艰厄；门关之委积，以养老孤；郊里之委积，以待宾客；野鄙之委积，以待羇旅；县都之委积，以待凶荒。”“委积”一词多解释为储备，但这种有特定目的的储备，从上下文语言环境中可以理解为保险基金的意义。这种“恤民之艰”“解民凶荒”的措施如果是贷放，则为政策性金融。

　　另一个“地官”系列中的官职“司市”，其职责中有“国凶、荒、札、丧，则市无征而作布。”用现代语言描述就是：减税并投放货币以应对灾荒、疫病等灾难对经济的不良影响，那么投放的具体方式一定包括贷放。

　　战国“六字刀”

　　东汉五铢

　　最直接负有政策性金融职责的官员是“旅师”，“旅师”之职即是“掌聚野之锄粟、屋粟、间粟而用之。以质剂致民，平颁其兴积，施其惠，散其利，而均其政令。凡用粟，春颁而秋敛之。”简而言之，这是通过具体的契约（古文中的“质剂”）发放的青苗贷款。这也是中国最早在制度层面对于青苗贷款的规定。青苗贷款后来也成为各朝代政府的常规操作。

　　《管子》可谓是中国最早的政治经济学著作，系统论述了经济管理的理念和方法，包括指导思想、专门机构、相关金融工具、宏观操作程序等在内的金融操作系统。如“开久坟，发故屋，辟故卵以假贷……”（《管子·四时第四十》）“赐鳏寡，振孤独，贷无种，与无赋，所以劝弱民。”（《管子·禁藏第五十三》）在《管子·五辅第十》中，讨论了古圣王之治，认为获取民心是关键，以“厚其生、输以财、遗以利、宽其政、匡其急、振其穷”为内容的“德之六兴”是实行德政的一个标准，其中“衣冻寒、食饥渴、匡贫窭、振罢露、资乏绝，此谓振其穷”应是实行政府主导型金融的政治理念根源。

　　《管子》不仅提及青苗贷，也由粮食扩展至布帛：“春赋以敛缯帛，夏贷以收秋实，是故民无废事而国无失利也。”（《管子·国蓄第七十三》）政府金融也成为促进资本形成的手段，“民之无本者贷之圃强。故百事皆举，无留力失时之民。此皆国策之数也。”（《管子·揆度第七十八》）同时，也成为打击高利贷的重要且有效的手段，“无食者予之陈，无种者贷之新，故无什倍之贾，无倍称之民。”（《管子·揆度第七十八》）在《管子》中，也有在轻重操作体系之外、以收拢民心为目的、对政府金融机构和基金的设立建议，“请使州有一掌，里有积五窌。民无以与正籍者予之长假，死而不葬者予之长度。饥者得食，寒者得衣，死者得葬，不资者得振，则天下之归我者若流水，此之谓致天下之民。”（《管子·轻重甲第八十》）

　　在《管子》的思想体系中，政府政策性金融不仅是实行德政、收拢人心的“善举”，更是实现经济调控、稳定社会、维持政权的重要而不得不实施的手段。从实践层面到理论分析，《管子》给予政府金融最系统、完备的论述。

　　其他文献典籍中也多有相关记载。《国语·晋书一》记载晋文公归国后（公元前636年）“弃责薄敛，施舍分寡。救乏振滞，匡困资无。轻关易道，通商宽农。”《左传》中也有三处“已责”的记载：楚共王在成公二年（公元前589年）继位之初，“乃大户，已责，逮鳏，救乏，赦罪，悉师”；成公十八年（公元前573年），“二月乙酉朔，晋侯悼公即位于朝。始命百官，施舍、己责，逮鳏寡，振废滞，匡乏困，救灾患，禁淫慝，薄赋敛，宥罪戾，节器用，时用民，欲无犯时”；鲁昭公二十年（公元前522年），齐景公“使有司宽政，毁关，去禁，薄敛，已责。”废除债务作为实行仁政的措施，多用于灾荒时期或用于争取民心，这充分说明债务问题在当时是一个严重的社会问题，同时也说明借贷规模的巨大以及影响面的广泛。所提及的借贷都属官府对百姓的借贷，这说明官方借贷占有很大比例，具有重要地位。同时，从“救乏”“振滞”“匡困”“资无”“宽农”这些词汇中，似乎也能嗅到一些政策性金融的味道。

　　各个朝代的政策性金融史料不胜枚举，例如汉朝政府实行体现德政的政府放贷措施，在《史记》《汉书》及《后汉书》中都有记载。“……其明年，山东被水灾，民多饥乏，于是天子遣使虚郡国仓廪以振贫。犹不足，又募豪富人相假贷。尚不能相救，乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中，七十余万口，衣食皆仰给于县官。数岁贷与产业，使者分部护，冠盖相望，费以亿计，县官大空。”（《史记·平准书》）此次赈济规模之大，史上少见。

　　宋代皇帝皆高度重视农业，在政策导向上，偏重对农业的投入，长期、制度化地借贷粮种与耕牛、农具给农户，加大农业资本的形成，扩大耕地，提高农业生产规模。针对短期需求，宋太祖时期便产生了类似青苗贷模式的助农贷款，后来被王安石制定为成规。另外，政府以预付款形式对纺织业、畜牧业的放贷，也可以视为政策性金融的一部分。

　　朱元璋十分重视荒政，命地方官员遇到灾荒可“先赈后奏”。明代的政策性金融不仅仅是灾荒之际的临时扶持，从制度到机构等方面都比较完备，如《借米则例》规定了岁饥须按人口借米，秋后还官，不取利息。还设立有专门的各色预备仓库用于赈济，如预备仓、济农仓、两利仓等。明代沿用了元代创立的劝借做法，灾荒时鼓励富户振贷济贫，以免役等条件补偿富户，且都是无息贷款，充分体现救济的目的。

　　清代的政策性金融覆盖面也十分广泛，除了农业之外，还“贷放茶户，支持出口”，甚至还以“生息银两”方式给军士发放优惠贷款。

　　中国历史上的政策性金融是一种制度化的常规操作，成为中国传统金融的一项重要特征，在历史上发挥了重要作用，体现了中国文化和中国体制中先天植入的共同体基因。

　　（作者为东北财经大学大连红色金融史研究所所长，中国国际金融学会理事）